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Projet de loi de finances 2027 : « Ce que les députés ne verront pas. » Pr ELY Mustapha

Le projet de loi de finances 2027 présente un équilibre apparent de 6,20 milliards MRU, mais cette apparence repose sur des choix de présentation, des recettes fragiles et des mécanismes de dépense peu lisibles qui limitent fortement la capacité réelle de l’Assemblée nationale à contrôler l’exécution budgétaire....enfin, si elle pouvait…ou le voulait.


Le paradoxe du « budget équilibré »

Le Gouvernement annonce 152,107 milliards MRU de recettes et dons contre 145,908 milliards MRU de charges, soit un excédent de 6,199 milliards MRU.

Le PLF 2027 affiche un excédent budgétaire de 6,199 milliards MRU, mais cet équilibre dépend fortement des recettes extractives, des dons-projets, des comptes spéciaux et d’un financement intérieur négatif. Les crédits d’engagement prévus sont également très supérieurs aux crédits de paiement, ce qui peut reporter une partie des charges sur les budgets futurs. -



Recettes totales et dons

Le PLF 2027 prévoit des recettes totales et dons de 152,107 milliards MRU. Ce montant comprend les recettes extractives, les dons-projets ainsi que les recettes liées aux comptes spéciaux du Trésor. -

Il convient donc de distinguer les recettes ordinaires et durables des ressources qui peuvent être volatiles, comme les recettes pétrolières et gazières, ou conditionnelles, comme les dons destinés aux projets. -

Dépenses totales et prêts nets

Les dépenses totales et prêts nets sont estimées à 145,908 milliards MRU. Ce total inclut 5,121 milliards MRU au titre des comptes spéciaux du Trésor. -



Cette part des comptes spéciaux doit être examinée avec attention, car elle peut regrouper des financements affectés à des missions particulières et ne pas refléter directement les dépenses ordinaires de l’État. -

Excédent affiché

L’excédent global affiché s’élève à 6,199 milliards MRU. Il résulte principalement d’un financement intérieur négatif de 6,778 milliards MRU et d’un recours de 4 milliards MRU au Fonds national de revenu des hydrocarbures. -

Ainsi, l’excédent ne traduit pas nécessairement une amélioration durable des finances publiques. Il dépend en partie de ressources extractives, de financements exceptionnels et de mécanismes spécifiques qui peuvent ne pas se renouveler au même niveau les années suivantes. -

Crédits d’engagement

Les crédits d’engagement atteignent 183,74 milliards MRU, alors que les crédits de paiement sur financement intérieur sont de 52,91 milliards MRU. Cette différence est très importante.

En effet, les crédits d’engagement permettent à l’État de contracter aujourd’hui des dépenses, notamment pour des investissements ou des projets, dont le paiement pourra intervenir progressivement au cours des exercices futurs. Cela peut donc créer des engagements qui pèseront sur les budgets à venir. -

Le budget 2027 présente un excédent apparent, mais sa qualité doit être appréciée avec prudence. L’excédent repose en partie sur les recettes extractives, les dons-projets, les comptes spéciaux et un financement intérieur négatif. -



De plus, l’écart important entre les crédits d’engagement et les crédits de paiement montre que les engagements pris en 2027 peuvent générer des obligations de paiement ultérieures. Il est donc essentiel de vérifier la soutenabilité de ces engagements, la dépendance aux recettes extractives et la capacité de l’État à financer les projets engagés dans les années suivantes. -




Le « solde positif » ne signifie donc pas que l’État dispose réellement de 6,2 milliards MRU disponibles. Il masque un financement par prélèvement sur le FNRH, des engagements pluriannuels et une forte part d’investissement programmé sur ressources extérieures.


Le prélèvement sur le FNRH

L’article 5 autorise un tirage de 100 millions USD, soit 4 milliards MRU, sur le Fonds national de revenu des hydrocarbures pour financer le budget 2027.

C’est l’un des points les plus sensibles : le Parlement vote un budget dont une partie de l’équilibre dépend d’un prélèvement sur une ressource souveraine et potentiellement volatile, liée aux hydrocarbures. Or le PLF reconnaît lui-même les risques liés aux cours de l’énergie, à la production gazière, aux dons et aux financements concessionnels.

Les députés devraient exiger :

· Le solde disponible du FNRH avant et après le tirage.

· La destination précise des 4 milliards MRU.

· Les règles de remboursement ou de non-remboursement.

· Les effets sur les engagements futurs du Fonds.

· Une simulation de l’équilibre si le tirage était impossible.

Sans ces éléments, le vote sur l’équilibre budgétaire est formel : le Parlement approuve un chiffre sans pouvoir vérifier la soutenabilité réelle de la ressource qui le rend possible.


Une règle budgétaire qui déplace le débat

La nouvelle règle repose sur le solde primaire hors recettes extractives (SBPHRE), plafonné à -3,5% du PIB. En 2027, il est présenté à -21,032 milliards MRU, soit -3,5% du PIB, contre -4,0% en 2026.

Cette règle peut donner l’impression d’une discipline accrue, mais elle comporte trois effets politiques :

· Elle exclut du cœur de l’indicateur une partie importante des recettes extractives, alors que celles-ci atteignent 32,131 milliards MRU en 2027.

· Elle autorise un déficit primaire de 21 milliards MRU, ce qui laisse un espace considérable de dépenses et d’engagements.

· Elle transforme le contrôle parlementaire en validation d’un plafond macroéconomique plutôt qu’en examen détaillé de la qualité, de la nécessité et de l’exécution des dépenses.

Autrement dit, le débat peut être concentré sur le respect d’un ratio de -3,5%, tandis que les questions décisives - dette, engagements hors budget, subventions, entreprises publiques, projets mal préparés,

dépenses discrétionnaires - restent dans l’ombre.


Les recettes : une croissance optimiste

Les recettes fiscales devraient passer de 93,720 à 104,174 milliards MRU, soit .1,16%, alors que le PIB nominal progresse de 7,4%.

Cette hausse suppose une amélioration très forte de la collecte, notamment via la digitalisation, la TVA sur services non résidents, la traçabilité des factures et la réduction des exonérations. Ce sont des réformes légitimes, mais leur rendement budgétaire dépendra de l’exécution administrative, de la capacité de contrôle et de l’absence de résistances sectorielles.

Plusieurs recettes méritent une vigilance particulière :

Les recettes prévues dans le PLF 2027 présentent plusieurs points de vigilance pour le contrôle parlementaire : forte dépendance au secteur minier, évolution peu explicitée de certains impôts, transformation profonde de la fiscalité pétrolière et recul des ressources stables provenant des entreprises publiques.

Impôt sur les sociétés du secteur minier

Le PLF 2027 prévoit 11,210 milliards MRU d’impôt sur les sociétés du secteur minier, soit une hausse de 62,94%, ou 4,330 milliards MRU de plus qu’en 2026.

Cette prévision dépend fortement des cours internationaux des minerais, notamment de l’or, du niveau réel de production, des conventions fiscales applicables aux entreprises et des régimes d’exonération ou d’incitation dont elles bénéficient. Le gouvernement lui-même fonde cette hausse sur la pleine matérialisation de l’effet de la hausse des cours de l’or sur les bénéfices des compagnies aurifères.

Le Parlement devrait donc demander les hypothèses précises retenues : prix de référence, volumes de production, entreprises concernées, conventions signées, exonérations et risques de report ou d’annulation de paiement.



IRCM du secteur extractif

L’impôt minimum forfaitaire sur les sociétés du secteur extractif, l’IRCM, est prévu à 2,200 milliards MRU, contre 3,580 milliards MRU en 2026. Il enregistre ainsi une baisse de 1,380 milliard MRU, soit 38,55%.

Cette diminution importante mérite une explication claire, car elle contraste avec la forte hausse attendue de l’impôt sur les sociétés minières. Elle peut résulter d’un changement de régime, d’une réduction de l’assiette, de la sortie de certaines entreprises du champ de l’impôt ou d’une révision des conventions.

Le débat budgétaire devrait préciser quelles entreprises sont concernées, quel mécanisme explique la baisse et si cette évolution est durable ou simplement liée à une hypothèse particulière de l’exercice 2027.



Taxe sur la marge brute pétrolière

La taxe sur la marge brute des produits pétroliers est prévue à 3,790 milliards MRU, contre 532,8 millions MRU en 2026. Elle augmente de 3,257 milliards MRU, soit 611,34%.-

Il s’agit d’un changement fiscal majeur, car cette taxe est liquidée par les douanes sur les importations de produits pétroliers. Son effet ne concerne pas seulement les recettes publiques : il peut également influencer les prix à la pompe, les coûts de transport, l’inflation et le pouvoir d’achat.-

Le contrôle parlementaire doit porter sur la base légale du nouveau mécanisme, son mode de calcul, les catégories de produits visées, l’incidence réelle sur les consommateurs et les mesures éventuelles de protection des ménages ou des secteurs sensibles.



Dons

Les dons sont prévus à 4,770 milliards MRU, en baisse de 1,310 milliard MRU, soit 21,58%.

Cette baisse s’accompagne de la suppression de l’aide budgétaire, remplacée exclusivement par des dons-projets. Or, les dons-projets sont généralement affectés à des opérations précises et ne financent pas librement le budget général de l’État.

Le Parlement devrait donc examiner la nature exacte des projets financés, les conditions posées par les bailleurs, le calendrier de décaissement et l’impact de la disparition de l’aide budgétaire sur la marge de manœuvre de l’État.



Dividendes des entreprises publiques

Les dividendes versés à l’État par les entreprises publiques sont prévus à 6,460 milliards MRU, contre 7,881 milliards MRU en 2026. Ils diminuent de 1,421 milliard MRU, soit environ 18%.

Cette baisse est notable alors même que les entreprises publiques restent au centre de plusieurs risques budgétaires : besoin de financement, dettes, investissements, subventions et éventuelles garanties de l’État. La SNIM, en particulier, devrait verser 2,80 milliards MRU, en baisse de 1,09 milliard MRU.

Le contrôle parlementaire doit clarifier les raisons du recul des dividendes, les résultats financiers attendus des entreprises publiques, les éventuels besoins de recapitalisation et les risques que ces entreprises fassent peser sur les finances publiques.



Enjeu global

Ces évolutions montrent que le budget 2027 repose largement sur des recettes liées aux ressources naturelles et à des mécanismes fiscaux en transformation. La hausse de l’impôt minier et de la taxe pétrolière peut renforcer les recettes, mais elle accroît aussi l’exposition du budget aux fluctuations des cours, à la production effective et aux décisions des entreprises.

En parallèle, la baisse des dons et des dividendes des entreprises publiques réduit certaines ressources relativement plus prévisibles. Le Parlement devrait donc évaluer non seulement le montant total des recettes, mais aussi leur qualité, leur stabilité, leur transparence et leur soutenabilité dans le temps.



Le point décisif est que la hausse des recettes repose en partie sur des recettes extractives et sur des réformes futures encore « en cours d’élaboration », notamment une stratégie de mobilisation des recettes à moyen terme. Le Parlement vote donc aujourd’hui des recettes dont une partie dépend de décisions réglementaires, de capacités administratives et de conditions de marché qui ne sont pas entièrement sous son contrôle.


Les dépenses : l’illusion de la baisse

Les dépenses courantes diminuent de 0,72%, passant de 70,290 à 69,786 milliards MRU. Mais cette baisse est obtenue par une réduction de 5,958 milliards MRU des transferts courants, tandis que les salaires augmentent de 2,715 milliards MRU et les biens et services de 1,517 milliard MRU.



Les dépenses courantes du PLF 2027 augmentent surtout pour les salaires, les biens et services et les réserves communes, tandis que les transferts courants et les intérêts de la dette diminuent. Cette évolution traduit une pression croissante sur la masse salariale et les dépenses de fonctionnement, malgré une baisse apparente de certaines charges.

Salaires et traitements

Les salaires et traitements passent de 31,500 milliards MRU dans la LFR 2026 à 34,215 milliards MRU dans le PLF 2027. La hausse est de 2,715 milliards MRU, soit 8,62%.

Cette progression est importante pour une dépense rigide et difficile à réduire à court terme. Elle peut résulter des recrutements, des revalorisations salariales, de l’intégration d’agents ou de l’extension de certaines catégories de personnel.

Le Parlement devrait demander le détail par ministère, le nombre d’agents concernés, les mesures de recrutement prévues et l’impact de cette hausse sur les budgets futurs. Le Cadre de dépenses à moyen terme prévoyait déjà une progression de la masse salariale de 8,16% en 2027.

Biens et services

Les dépenses de biens et services augmentent de 11,990 milliards MRU à 13,507 milliards MRU. La variation est de 1,517 milliard MRU, soit 12,65%.

Cette hausse concerne les dépenses de fonctionnement de l’État, telles que les fournitures, les carburants, les locations, les assurances, les déplacements, la maintenance et les prestations de services. Elle peut être justifiée par l’inflation, les besoins opérationnels ou le renforcement de certaines administrations.

Toutefois, une hausse de plus de 12% doit être justifiée par une nomenclature claire des postes de dépense. Sans cette précision, il est difficile de distinguer les dépenses essentielles des dépenses discrétionnaires ou peu prioritaires.

Transferts courants

Les transferts courants diminuent fortement, passant de 23,800 milliards MRU à 17,842 milliards MRU. La baisse est de 5,958 milliards MRU, soit 25,03%.

Cette diminution peut concerner les subventions, les transferts aux ménages, les transferts aux collectivités, aux établissements publics ou aux entreprises publiques. Elle peut traduire une rationalisation budgétaire, mais aussi un report de charges ou une réduction de soutiens importants.+1

Le Parlement doit identifier précisément les bénéficiaires concernés, les montants supprimés ou réduits, les mesures de protection prévues pour les ménages vulnérables et les conséquences sur les entreprises publiques ou les services publics.

Intérêts de la dette

Les intérêts de la dette diminuent de 5,079 milliards MRU à 4,900 milliards MRU. La baisse est de 179 millions MRU, soit 3,52%.

Cette baisse peut résulter d’une évolution du portefeuille de la dette, d’un calendrier de remboursement favorable ou d’une baisse des taux d’intérêt applicables. Toutefois, elle ne signifie pas nécessairement une diminution de la dette publique ou une amélioration durable de la charge financière.

Le contrôle parlementaire doit vérifier la structure de la dette, les échéances à venir, les taux réels, les emprunts garantis par l’État et le risque de hausse future des intérêts.



Réserves communes

Les réserves communes augmentent de 3,000 milliards MRU à 4,222 milliards MRU. La hausse est de 1,222 milliard MRU, soit 40,74%.

Cette augmentation est particulièrement élevée. Les réserves communes peuvent servir à faire face à des dépenses imprévues, à financer certaines opérations ou à couvrir des besoins non encore affectés à un programme précis.

Une hausse de plus de 40% mérite donc une justification détaillée. Le Parlement devrait connaître les destinations prévues, les critères de décaissement, les autorités habilitées à mobiliser ces crédits et les mécanismes de reddition de comptes.



Lecture d’ensemble

Le PLF 2027 accroît les dépenses de fonctionnement, notamment les salaires, les biens et services et les réserves communes. En revanche, il réduit les transferts courants et les intérêts de la dette.

Cette structure peut renforcer la capacité de l’État à financer son administration et à faire face à des imprévus. Mais elle peut aussi réduire les marges disponibles pour les transferts sociaux, les subventions ou les soutiens aux entreprises publiques. La hausse des réserves communes et de la masse salariale doit donc être examinée avec attention afin de vérifier la transparence, la soutenabilité et l’efficacité de ces dépenses.

La baisse des transferts courants est présentée comme une « normalisation des subventions », notamment des subventions aux hydrocarbures. Mais elle peut aussi signifier un transfert du coût vers les ménages, les transporteurs, les producteurs ou les collectivités, sans que le Parlement dispose d’une matrice claire des bénéficiaires, des montants réellement économisés et des effets sociaux.


La hausse des « réserves communes » de 1,222 milliard MRU est particulièrement problématique : ces crédits sont par nature peu affectés à une dépense précise et peuvent offrir une marge de manœuvre exécutive. Leur augmentation, alors même que le budget affiche un excédent, devrait faire l’objet d’une justification détaillée.


L’investissement : engagements sans paiement

Les dépenses d’investissement atteignent 66,101 milliards MRU, soit 45,3% des dépenses. Mais les crédits d’engagement s’élèvent à 183,74 milliards MRU, contre seulement 52,91 milliards MRU de crédits de paiement sur financement intérieur.


C’est probablement le mécanisme le plus important pour comprendre l’inefficacité du contrôle parlementaire.

Un député peut voter une ligne d’investissement, mais cela ne garantit ni son financement immédiat, ni son achèvement, ni l’absence d’arriérés, ni la qualité du projet. Les crédits d’engagement permettent d’inscrire des projets pluriannuels, tandis que les crédits de paiement déterminent ce qui peut effectivement être payé durant l’année.

Les questions que les députés doivent poser sont donc :

· Quel est le stock d’engagements non soldés hérité des années précédentes ?

· Quels projets sont engagés sans financement assuré ?

· Quels projets ont des coûts révisés, des retards ou des avenants ?

· Quelle part des 183,74 milliards MRU concerne des projets déjà engagés ?

· Quels projets sont financés par emprunt, don, FNRH, budget général ou comptes spéciaux ?

· Quels projets produisent des actifs réellement utilisables et entretenus ?

Le PLF mentionne notamment le programme de développement de Nouakchott phase II, estimé à 11,59 milliards MRU, le PPGASLD doté de 26,4 milliards MRU sur 2025-2027 et le programme de Dakhlet Nouadhibou d’environ 39,6 milliards MRU. Ces programmes sont pluriannuels : leur inscription dans le PLF 2027 ne prouve ni leur financement intégral, ni leur exécution effective.


Les comptes spéciaux et les dépenses communes

Le budget comprend 5,121 milliards MRU de dépenses sur comptes spéciaux du Trésor et 4,222 milliards MRU de réserves communes.

Les comptes spéciaux échappent partiellement à la logique de visibilité du budget général : leurs recettes et dépenses peuvent être affectées à des finalités précises, mais leur gouvernance, leurs règles d’utilisation et leur articulation avec le budget général ne sont pas toujours suffisamment explicites pour permettre un contrôle ligne à ligne.

Le projet prévoit notamment que les recettes et dépenses du compte d’affectation spéciale « Contribution des opérateurs miniers » soient fixées par un arrêté conjoint des ministres des Finances et des Mines. Cela signifie qu’une part de la politique budgétaire peut être déterminée après le vote de la loi, par voie réglementaire.

C’est un problème constitutionnel et parlementaire majeur : une ressource ou une dépense peut être fixée par arrêté, alors que le Parlement vote le cadre budgétaire annuel. Le contrôle devient donc a priori, non a posteriori.



Les exonérations : une dépense invisible

Le projet institue un visa fiscal pour certaines exonérations de TVA sur acquisitions locales, afin de mieux encadrer leur utilisation. C’est une amélioration, mais elle révèle l’ampleur du problème : les exonérations constituent des dépenses fiscales, c’est-à-dire du revenu public auquel l’État renonce.

Or le PLF ne semble pas présenter un état consolidé, chiffré et auditable des dépenses fiscales. Sans cela, le Parlement ne peut pas comparer :

· Le coût des exonérations.

· Leurs bénéficiaires.

· Leurs effets sur l’investissement et l’emploi.

· Leur rendement fiscal.

· Leur articulation avec les recettes attendues.

L’article 3-3 prévoit même un régime particulier pour le financement et l’exécution du « projet national de sécurité », financé par les opérateurs de télécommunications : les sommes versées sont déductibles du résultat fiscal, tandis que l’entreprise exécutante bénéficie d’exonérations d’IS, de patente et de taxe d’apprentissage, et que certains revenus distribués sont exonérés d’IRCM.

Cette disposition crée un canal de financement public par le biais d’avantages fiscaux accordés à des opérateurs privés. Elle échappe à la présentation classique des dépenses budgétaires, alors qu’elle réduit mécaniquement les recettes futures de l’État. Le Parlement devrait exiger le coût budgétaire total de ce dispositif, les contrats concernés, les bénéficiaires, les montants engagés et les contrôles prévus.



La dette : un angle mort du vote

Les intérêts de la dette sont prévus à 4,900 milliards MRU, dont 3,500 milliards MRU pour la dette extérieure. Mais le tableau de financement prévoit de nouveaux emprunts de 8,425 milliards MRU et des amortissements de dette de 10,700 milliards MRU.

Cela signifie que l’État continue de refinancer et de contracter de la dette, tout en affichant une baisse des charges d’intérêts. Le Parlement doit donc distinguer :

· Les intérêts budgétaires effectivement payés en 2027.

· Le stock de dette et son coût moyen.

· Les emprunts nouveaux, leurs taux, leurs échéances et leurs garanties.

· Les prêts contractés pour financer des projets d’investissement.

· Les dettes des entreprises publiques susceptibles d’être reprises par l’État.

· Les engagements hors budget, lettres d’intention, garanties et passifs contingents.

Le PLF évoque l’apurement des dettes des entreprises publiques comme source future de recettes ou d’amélioration de la gestion, mais il ne permet pas, à lui seul, d’évaluer le risque budgétaire réel de ces dettes.


Pourquoi le contrôle parlementaire devient trompeur

Le contrôle devient trompeur lorsque le Parlement est appelé à voter des agrégats sans disposer des données qui déterminent réellement l’exécution. Dans ce PLF, les principaux angles morts sont les suivants :

· L’équilibre apparent repose sur un prélèvement de 4 milliards MRU sur le FNRH et sur une structure de financement complexe.

· Les crédits d’engagement de 183,74 milliards MRU dépassent largement les crédits de paiement disponibles, créant un risque d’engagements futurs non financés.

· Les recettes extractives sont volatiles et dépendent de conventions, de cours mondiaux et de décisions administratives.

· Les exonérations fiscales réduisent les recettes sans apparaître comme des dépenses explicites.

· Les comptes spéciaux et les réserves communes réduisent la traçabilité des dépenses.

· Les programmes d’investissement sont pluriannuels, mais le vote annuel ne permet pas d’évaluer leur coût de cycle de vie, leur maintenance ou leur rentabilité sociale.

· La dette et les passifs des entreprises publiques ne sont pas suffisamment consolidés dans une présentation unique et lisible.

· Les arrêtés postérieurs peuvent fixer des éléments essentiels de recettes et de dépenses, réduisant la portée du vote parlementaire.

·

Ce que les députés devraient exiger

Pour que le vote ne soit pas une formalité, l’Assemblée nationale devrait exiger, avant le vote définitif, les documents suivants :

1. Un état du FNRH : solde initial, tirage de 4 milliards MRU, affectation, solde résiduel et règles de reconstitution.

2. Un tableau de cohérence CE-CP : pour chaque grand programme, crédits d’engagement, crédits de paiement, financement assuré, arriérés et engagements antérieurs.

3. Une nomenclature des dépenses fiscales : montant, bénéficiaire, base légale, coût budgétaire et évaluation.

4. Un état consolidé de la dette publique, incluant dette directe, garanties, dettes des EP et passifs éventuels.

5. Une fiche projet pour chaque investissement supérieur à un seuil fixé, avec coût total, financement, calendrier, maître d’ouvrage, indicateurs et risques.

6. Une justification détaillée des réserves communes, avec règles d’imputation, plafonds et reporting mensuel.

7. Un rapport sur les subventions, distinguant subventions aux ménages, aux entreprises, aux hydrocarbures, aux transports et aux collectivités.

8. Un état des engagements hors budget, notamment les conventions, accords de financement, contrats de partenariat et engagements de l’État.


Le Parlement ne peut voter un budget équilibré s’il ne connaît pas l’origine réelle de l’équilibre, la destination du prélèvement sur le FNRH, le stock des engagements non financés, le coût des exonérations et les engagements de l’État vis-à-vis des entreprises publiques. Sans ces informations, le vote sur la loi de finances 2027 ne constitue pas un contrôle budgétaire, mais une autorisation aveugle de dépenser.



Le vrai enjeu n’est donc pas seulement de savoir si le PLF 2027 respecte la règle des -3,5% du PIB. Il est de savoir si le Parlement peut vérifier qui reçoit l’argent, quand il est payé, sur quelle ressource il repose, quelles obligations futures il crée et quels avantages fiscaux sont accordés en dehors de la ligne budgétaire visible.



Quels articles précis échappent au contrôle parlementaire



Les articles qui échappent le plus directement au contrôle parlementaire sont l’article 4, l’article 5, l’article 3-3, ainsi que les dispositions qui renvoient à des arrêtés ministériels pour fixer des obligations, exonérations ou modalités d’exécution. Ce ne sont pas nécessairement des articles « illégaux », mais ils transfèrent au pouvoir réglementaire ou administratif des décisions qui devraient être pleinement débattues et votées.



Article 4 : le compte minier

L’article 4 prévoit que les recettes et dépenses du Compte d’affectation spéciale intitulé « Contribution des opérateurs miniers », logé auprès du ministère des Mines, sont fixées par un arrêté conjoint des ministres des Finances et des Mines.

C’est l’article le plus net de délégation du pouvoir budgétaire. Le Parlement vote le cadre général de la loi de finances, mais le montant réel des recettes et des dépenses de ce compte peut être déterminé après le vote par deux membres du Gouvernement.

Le compte relatif aux contributions des opérateurs miniers échappe en partie au contrôle parlementaire, car son montant réel, ses dépenses, ses règles d’affectation et ses modifications peuvent être déterminés ou ajustés par voie réglementaire. Cela limite la capacité des députés à orienter, plafonner ou contrôler précisément l’usage de ces ressources.



Montant réel des contributions

Le Parlement ne connaît pas nécessairement le montant effectif des contributions versées par les opérateurs miniers. Les documents budgétaires peuvent présenter une prévision, sans révéler pleinement les ressources effectivement mobilisées, leur origine et leur évolution en cours d’exercice.

Cette situation réduit la visibilité du Parlement sur une ressource liée au secteur minier, alors même que les recettes extractives représentent une part importante des recettes publiques et de la hausse prévue du budget.



Dépenses financées

Les dépenses financées par ce compte peuvent être définies par arrêté. Les priorités, les projets retenus, les bénéficiaires et les montants attribués peuvent donc dépendre de décisions administratives plutôt que d’un vote explicite du Parlement.

En conséquence, les députés peuvent avoir une vision limitée de l’usage concret des fonds. Ils ne disposent pas toujours d’une information suffisante pour apprécier si les dépenses répondent effectivement à l’objectif de promotion de la recherche minière ou à d’autres finalités publiques.


Règles d’affectation

Les règles d’affectation et de gestion du compte relèvent également de textes réglementaires. Le Parlement ne peut pas imposer une affectation précise, fixer un plafond de dépense ou déterminer une destination particulière des ressources.

Le compte est historiquement encadré par un décret de 1980 relatif aux taxes et redevances minières, ainsi que par un arrêté conjoint de 1997 fixant ses modalités de fonctionnement. Cette architecture renforce le rôle de l’exécutif dans la gestion du compte.


Modifications en cours d’année

Un arrêté peut modifier l’équilibre du compte sans nouveau vote parlementaire. Le Gouvernement peut donc ajuster les ressources, les dépenses ou les modalités d’utilisation du compte au cours de l’année.

Cette souplesse peut faciliter la gestion administrative, mais elle affaiblit le contrôle budgétaire démocratique. Le Parlement vote le budget, mais une partie importante de l’utilisation effective des ressources peut être modifiée sans débat ni autorisation parlementaire nouvelle.



Conséquence pour le contrôle

Le principal enjeu est donc la transparence. Le Parlement devrait disposer, avant le vote et pendant l’exécution du budget, d’informations détaillées sur les contributions effectives, les dépenses réalisées, les bénéficiaires, les projets financés, les soldes disponibles et les modifications apportées au compte.

Sans ces éléments, le contrôle parlementaire reste formel : les députés peuvent approuver une enveloppe globale, mais ils ne peuvent pas pleinement vérifier l’usage réel des fonds ni empêcher des changements ultérieurs décidés par arrêté.



Amendement à demander : remplacer « sont fixées par un arrêté conjoint » par « sont fixées par la présente loi », ou au minimum exiger que tout arrêté soit transmis à l’Assemblée nationale dans un délai de 15 jours et fasse l’objet d’un rapport trimestriel.



Article 5 : le FNRH

L’article 5 autorise un tirage de 100 millions USD, soit 4 milliards MRU, sur le Fonds national de revenu des hydrocarbures pour financer le budget 2027.

L’autorisation de tirage est votée, mais l’article ne précise pas :

· Le solde disponible du FNRH avant le tirage.

· La destination exacte des 4 milliards MRU.

· Les programmes ou ministères bénéficiaires.

· Les conditions de remboursement, s’il y en a.

· Les effets sur les engagements futurs du Fonds.

· Les règles de reconstitution du Fonds.

Le Parlement autorise donc un prélèvement important sur une ressource souveraine, sans connaître sa trajectoire financière ni l’usage précis qui en sera fait.

Amendement à demander : subordonner le tirage à la présentation d’un tableau annexé indiquant le solde du FNRH, les montants tirés depuis 2020, les emplois réalisés, la destination des 4 milliards MRU et le calendrier de reconstitution.



Article 3-3 : le projet national de sécurité

L’article 3-3 organise le régime fiscal applicable au financement et à l’exécution du projet national de sécurité, financé par les opérateurs de télécommunications.

Il prévoit que :

· Les sommes versées par les télécoms sont déductibles de leur résultat fiscal.

· L’entreprise chargée de l’exécution est exonérée d’impôt sur les sociétés, de patente et de taxe d’apprentissage.

· Les revenus distribués aux associés ou actionnaires, lorsqu’ils proviennent des bénéfices exonérés, sont exonérés d’IRCM.

C’est une dépense fiscale déguisée. L’État ne verse pas directement une subvention, mais il renonce à des recettes futures et permet à des opérateurs privés de financer un projet public avec un avantage fiscal.

Le Parlement ne peut contrôler correctement cette disposition que s’il connaît :

· Le montant total du projet.

· Les entreprises bénéficiaires.

· Les contrats ou marchés concernés.

· Le coût fiscal des exonérations.

· Les critères de sélection de l’entreprise exécutante.

· Les mécanismes de contrôle des dépenses.

· Les conditions de fin du régime fiscal.

·

Amendement à demander : exiger un rapport annuel au Parlement sur les montants versés, les exonérations accordées, les entreprises bénéficiaires, les marchés attribués et le coût budgétaire du dispositif.



Les renvois aux arrêtés ministériels

Plusieurs dispositions du projet ne fixent pas elles-mêmes les règles finales, mais renvoient à des arrêtés du ministre chargé des Finances. Cela crée une zone grise : le principe est voté, mais son application concrète dépend d’un texte administratif ultérieur.

Les cas les plus importants .

Plusieurs dispositions du PLF 2027 renvoient à des arrêtés des modalités essentielles d’application. Cela signifie que le Parlement vote le principe, mais que le champ réel des obligations, des contribuables concernés, des procédures et des sanctions peut être précisé ou élargi après le vote.



Télédéclaration et télepaiement

Le PLF 2027 renvoie à l’arrêté les modalités de transmission des déclarations, des états financiers et des pièces annexées. Ces règles déterminent les formats, les délais, les canaux électroniques et les pièces exigées des contribuables.

Le risque parlementaire est que le champ réel des contribuables soumis à la télédéclaration et au télepaiement puisse être élargi après le vote de la loi de finances. Les obligations pratiques peuvent ainsi devenir plus lourdes sans que les députés aient pu en débattre pleinement au moment de l’adoption du texte.



Facturation électronique

La liste des contribuables soumis à l’obligation de déclarer les factures est également renvoyée à l’arrêté. Le ministre peut donc désigner progressivement les catégories d’entreprises ou de secteurs concernés par la facturation électronique.

Cette souplesse peut permettre une mise en œuvre progressive, mais elle donne aussi au pouvoir réglementaire une influence directe sur les entreprises, leurs coûts de conformité et les recettes fiscales attendues. Le Parlement devrait demander la liste initiale des contribuables visés, le calendrier d’extension et les critères objectifs de désignation.



TVA sur les services non résidents

Pour les fournisseurs et plateformes numériques non résidents, les modalités d’immatriculation, de déclaration et de paiement sont fixées par arrêté du ministre chargé des finances. Le texte prévoit un régime simplifié, mis en œuvre par voie dématérialisée, et autorise une périodicité déclarative adaptée à ces redevables

Les obligations des plateformes, des banques, des établissements financiers et des opérateurs de paiement peuvent donc être précisées par voie réglementaire. Le PLF renforce notamment leurs obligations d’information concernant les paiements effectués au profit de fournisseurs ou de plateformes numériques non-résidents.

Le risque est que l’étendue des contrôles, les informations exigées et les mécanismes de blocage ou de sanction soient définis après le vote, avec des effets importants sur les opérateurs numériques et les intermédiaires financiers.



Visa fiscal des exonérations de TVA

Le dispositif relatif au visa fiscal des exonérations de TVA renvoie à l’arrêté les pièces à fournir, les délais, la procédure et la mise en place du visa électronique. L’objectif affiché est d’encadrer plus strictement les exonérations avant le paiement des factures libellées hors taxe.

Cependant, l’accès effectif à l’exonération dépendra de cette procédure administrative. Si les pièces exigées sont nombreuses, les délais longs ou les critères peu clairs, le visa peut devenir restrictif ou discrétionnaire, même lorsque le bénéficiaire remplit les conditions légales d’exonération.

Le Parlement devrait donc exiger des garanties de transparence : liste des documents requis, délai maximal de délivrance du visa, motifs de refus, possibilité de recours et publication des critères d’appréciation.

Sanctions et obligations déclaratives

Les modalités d’application des amendes et des contrôles sont aussi renvoyées à l’arrêté. Le texte prévoit des sanctions spécifiques en cas d’utilisation frauduleuse des outils électroniques, notamment la validation de factures fictives, la production de documents falsifiés ou l’usage non autorisé d’habilitations informatiques.

Le niveau réel de contrainte sur les contribuables peut donc être déterminé par voie réglementaire. Même si le PLF évoque des mesures graduées, un délai minimal de mise en demeure, l’exigence de motivation et le principe de proportionnalité, les modalités concrètes de contrôle et de sanction restent largement entre les mains de l’administration



Enjeu de contrôle parlementaire

Ces renvois à l’arrêté créent un risque de délégation excessive du pouvoir fiscal. Le Parlement approuve les principes, mais l’exécutif peut ensuite déterminer qui est concerné, comment les obligations s’appliquent, quels documents sont exigés et quelles sanctions sont effectivement mises en œuvre.

Pour préserver le contrôle démocratique, les députés devraient demander que chaque arrêté d’application soit accompagné d’une évaluation de son impact sur les contribuables, les recettes, les coûts de conformité et les droits des entreprises. Ils devraient également prévoir une transmission systématique de ces textes au Parlement et un délai suffisant pour leur examen.

Les dispositions fiscales du PLF 2027 renvoient plusieurs éléments essentiels à des arrêtés. Le Parlement vote donc les principes, mais l’administration peut ensuite préciser les personnes concernées, les procédures, les documents exigés et les sanctions applicables.



Télédéclaration et télepaiement

Les modalités de transmission des déclarations, des états financiers et des pièces annexées sont renvoyées à l’arrêté. Cela concerne les formats électroniques, les délais, les canaux de dépôt et les justificatifs exigés des contribuables.

Le risque parlementaire est que le champ réel des contribuables et les obligations pratiques puissent être élargis après le vote. Une entreprise peut ainsi voir ses obligations déclaratives augmenter sans que le Parlement ait pu débattre précisément de cette extension.



Facturation électronique

La liste des contribuables soumis à l’obligation de déclarer les factures est fixée par arrêté. Le ministre peut donc désigner progressivement les catégories d’entreprises ou les secteurs soumis à la facturation électronique.

Cette souplesse peut faciliter une mise en place graduelle, mais elle permet aussi d’étendre l’obligation à de nouveaux contribuables après l’adoption du budget. Les effets peuvent être importants sur les coûts de conformité, l’organisation des entreprises et les recettes fiscales



TVA sur les services non-résidents

Les modalités d’immatriculation, de déclaration et de paiement des plateformes numériques non résidentes sont renvoyées à l’arrêté. Le texte prévoit un régime simplifié et dématérialisé, avec une périodicité déclarative adaptée à ces redevables.

Les obligations des plateformes, des banques, des établissements financiers et des opérateurs de paiement peuvent donc être précisées par voie réglementaire. Le Parlement ne maîtrise pas nécessairement l’étendue des informations demandées, les contrôles réalisés ou les mécanismes de blocage des paiements.



Visa fiscal des exonérations de TVA

Les pièces à fournir, les délais, la procédure et la mise en place du visa électronique sont renvoyés à l’arrêté. L’administration doit ainsi délivrer un visa préalable avant le paiement des factures libellées hors taxe afin d’encadrer les exonérations de TVA.

L’accès effectif à l’exonération dépend donc d’une procédure administrative. Si les pièces exigées sont nombreuses, les délais longs ou les critères peu précis, le visa peut devenir restrictif ou discrétionnaire, même pour une entreprise qui remplit les conditions légales d’exonération.


Sanctions et obligations déclaratives

Les modalités d’application des amendes et des contrôles sont également renvoyées à l’arrêté. Le PLF prévoit des sanctions spécifiques en cas de fraude liée aux outils électroniques, notamment la validation de factures fictives, la production de documents falsifiés ou l’utilisation non autorisée d’habilitations informatiques.

Le niveau réel de contrainte sur les contribuables peut donc être déterminé par voie réglementaire. Même si le texte évoque des mesures graduées, un délai minimal de mise en demeure, l’exigence de motivation et le principe de proportionnalité, les modalités concrètes des contrôles restent largement entre les mains de l’administration.



Enjeu de contrôle parlementaire

Ces renvois à l’arrêté limitent le contrôle parlementaire parce qu’ils laissent à l’exécutif le soin de définir l’application concrète de la loi. Le Parlement peut approuver le principe de la réforme, mais il ne peut pas toujours empêcher une extension ultérieure des obligations, des contrôles ou des sanctions.

Pour renforcer ce contrôle, les députés devraient exiger que chaque arrêté d’application soit publié, transmis au Parlement et accompagné d’une évaluation de ses effets sur les contribuables, les recettes, les coûts de conformité et les droits des entreprises.



Le problème n’est pas que l’administration ne puisse pas réglementer : c’est que ces arrêtés peuvent déterminer l’assiette effective, les bénéficiaires, les délais, les sanctions et le coût fiscal de mesures majeures, sans débat parlementaire préalable.



Les comptes spéciaux du Trésor

L’article 6 inscrit 5,121 milliards MRU de recettes des comptes spéciaux du Trésor, et l’article 7 inscrit la même somme en dépenses.

Cela signifie que le Parlement vote un montant global, mais ne voit pas nécessairement, dans le texte de la loi elle-même, la répartition détaillée entre les différents comptes, les règles d’utilisation et les responsabilités de gestion.

Les comptes spéciaux peuvent servir à financer des activités particulières, mais ils créent aussi un risque de :

· Doubles financements avec le budget général.

· Dépenses moins traçables.

· Reports et réaffectations facilités.

· Contrôle plus faible sur les bénéficiaires finaux.

· Absence de rattachement clair à un programme ou à un résultat mesurable.

·

Amendement à demander : exiger un annexe distinct intitulé « Comptes spéciaux du Trésor 2027 », indiquant pour chaque compte : recettes, dépenses, solde, bénéficiaires, objectifs, indicateurs et règles de reversement au budget général.



Les réserves communes

Les réserves communes passent de 3 milliards MRU en 2026 à 4,222 milliards MRU en 2027, soit une hausse de 1,222 milliard MRU, ou environ 40,7%.

Ces crédits sont par nature peu affectés à une dépense précise. Ils permettent à l’exécutif de faire face à des besoins imprévus, mais ils peuvent aussi servir de marge de manœuvre discrétionnaire si leur objet, leurs conditions d’ouverture et leurs plafonds ne sont pas clairement définis.

Le Parlement devrait exiger :

· La liste des dépenses pouvant être imputées aux réserves communes.

· Un plafond par opération.

· L’obligation d’un décret ou d’un arrêté motivé avant imputation.

· Un rapport mensuel au Parlement.

· L’interdiction d’utiliser les réserves pour financer des projets d’investissement non prévus.



Les crédits d’engagement

Le PLF prévoit des crédits d’engagement de 183,74 milliards MRU, contre 52,91 milliards MRU de crédits de paiement sur financement intérieur.

Ce n’est pas un article unique, mais une architecture budgétaire qui échappe largement au contrôle annuel. Le Parlement vote des autorisations d’engagement, alors que les paiements réels peuvent être étalés sur plusieurs années.

Cela permet :

· D’engager des projets sans disposer immédiatement du financement.

· De reporter les coûts sur les budgets futurs.

· De créer des arriérés ou des engagements hors budget.

· De modifier la portée réelle d’un projet par avenants, révisions ou reports.

· De présenter un budget annuel apparemment équilibré alors que les obligations futures sont beaucoup plus lourdes.

·

Amendement à demander : joindre au PLF un état des engagements antérieurs non soldés, par ministère, projet, montant engagé, montant payé, solde restant et financement prévu.



Les recettes extractives et les conventions

Les recettes extractives atteignent 32,131 milliards MRU en 2027, dont 11,210 milliards MRU d’IBAPP du secteur minier, 10,173 milliards MRU de recettes minières et 3,646 milliards MRU de recettes des hydrocarbures non fiscales.

Ces recettes dépendent de conventions, de régimes fiscaux spéciaux, de cours mondiaux, de volumes de production et de décisions administratives. Le Parlement vote un montant prévisionnel, mais il ne contrôle pas nécessairement :

· Les conventions minières et pétrolières.

· Les taux réels appliqués.

· Les exonérations accordées.

· Les stabilisations fiscales.

· Les arbitrages entre recette immédiate et recette future.

· Les clauses de renégociation.

C’est une limite structurelle du contrôle budgétaire : le Parlement vote une recette, mais l’exécution dépend d’accords et de décisions souvent hors de la loi de finances.



Les dividendes des entreprises publiques

Les dividendes versés à l’État passent de 7,881 milliards MRU en 2026 à 6,460 milliards MRU en 2027, soit une baisse de 1,421 milliard MRU.

Le PLF prévoit notamment :

· SNIM : 2,830 milliards MRU contre 3,890 milliards MRU en 2026.

· BCM : 987,6 millions MRU contre 1,846 milliard MRU.

· Mauritel : 832,75 millions MRU contre 770 millions MRU.

· MAADEN : 89,36 millions MRU contre 90 millions MRU.

Le Parlement vote ces montants, mais il ne contrôle pas nécessairement les décisions de distribution, de rétention des bénéfices, d’investissement, d’endettement ou de restructuration des entreprises publiques. Or ces décisions peuvent avoir un impact budgétaire majeur, notamment si l’État doit ensuite recapitaliser une entreprise ou reprendre ses dettes.



Les dépenses fiscales invisibles

Les exonérations, déductions, régimes spéciaux et avantages fiscaux ne figurent pas comme des dépenses dans les articles 6, 7 et 8. Pourtant, elles réduisent les recettes et constituent économiquement des dépenses publiques.

L’exemple le plus clair est l’article 3-3 sur le projet national de sécurité. Mais le PLF contient aussi des mécanismes liés à la TVA, aux exonérations sur acquisitions locales, aux droits d’enregistrement et aux régimes fiscaux sectoriels.

Le Parlement ne peut donc pas comparer le coût réel des politiques publiques s’il ne dispose pas d’un état consolidé des dépenses fiscales.



Les articles à cibler en priorité

Les huit priorités de contrôle parlementaire portent sur les points où le PLF 2027 laisse une marge importante à l’exécutif, regroupe des ressources ou des dépenses dans des agrégats peu détaillés, ou crée des engagements futurs. Elles visent à renforcer la transparence, la traçabilité et le contrôle démocratique du budget.finances.

1. Compte des opérateurs miniers

L’article 4 prévoit la fixation par arrêté des recettes et des dépenses du compte intitulé « Contribution des opérateurs miniers ». Le contrôle doit porter sur le montant réel des contributions, les entreprises concernées, les dépenses financées, les bénéficiaires et les règles de gestion.

Le Parlement devrait demander que les arrêtés soient transmis avant ou immédiatement après leur signature, accompagnés d’un état des recettes encaissées, des projets financés, des soldes disponibles et des modifications éventuelles.

2. Tirage sur le FNRH

L’article 5 prévoit un tirage de 4 milliards MRU sur le Fonds national de revenu des hydrocarbures, sans destination détaillée suffisante. Les documents budgétaires confirment que la contribution du FNRH au budget s’élève à 4 milliards MRU, alors que le versement au Fonds des recettes pétrolières et gazières est de 3,65 milliards MRU.

Le contrôle doit porter sur l’objet exact du tirage, les dépenses financées, les conditions de remboursement éventuelles, l’impact sur les réserves du Fonds et la cohérence avec la règle de soutenabilité des ressources extractives.

3. Exonérations liées à la sécurité

L’article 3-3 concerne les exonérations et déductions fiscales liées au projet national de sécurité. Le contrôle doit identifier les entreprises ou activités bénéficiaires, les impôts concernés, la durée des avantages, le coût budgétaire et les résultats attendus .

Le Parlement devrait exiger une évaluation chiffrée des dépenses fiscales, des critères d’éligibilité, des obligations de contrepartie et des mécanismes de suivi. Sans ces éléments, l’avantage fiscal peut devenir difficile à justifier et à contrôler.

4. Agrégats globaux

Les articles 6, 7 et 8 présentent des agrégats globaux qui peuvent masquer la répartition réelle des comptes spéciaux, des réserves communes et des financements. Le budget consolide plusieurs flux dans des masses importantes, sans toujours permettre de connaître précisément les projets, les bénéficiaires ou les modalités d’utilisation .

Le contrôle doit exiger des tableaux détaillés par compte, par programme, par bénéficiaire et par source de financement. Il faut également distinguer les ressources ordinaires, les dons-projets, les recettes extractives, les financements du FNRH et les crédits de paiement effectivement disponibles.

5. Règle du SBPHRE

L’article 9 porte sur la règle du SBPHRE, qui exclut une partie des recettes extractives du cœur de l’indicateur. Cette règle peut donner une image plus favorable du solde budgétaire en ne prenant pas pleinement en compte la dépendance aux ressources naturelles.

Le contrôle doit clarifier la définition exacte du SBPHRE, les recettes exclues, les dépenses prises en compte, les écarts avec le solde global et les risques liés à la volatilité des recettes pétrolières, gazières et minières.

6. Facturation électronique et TVA

Les dispositions sur la facturation électronique et la TVA renvoient aux arrêtés la détermination des contribuables concernés et des modalités d’application. Le ministre peut ainsi préciser progressivement les catégories d’entreprises soumises à la déclaration des factures, les formats, les délais et les obligations de transmission.

Le Parlement devrait demander la liste initiale des contribuables, le calendrier d’extension, les coûts de conformité, les sanctions prévues et les garanties procédurales offertes aux entreprises.

7. Visa fiscal des exonérations

Les dispositions sur le visa fiscal encadrent les exonérations de TVA par voie réglementaire. L’administration doit délivrer un visa préalable avant le paiement des factures libellées hors taxe, afin de contrôler l’accès effectif aux exonérations.

Le contrôle doit porter sur les pièces exigées, les délais de traitement, les motifs de refus, les voies de recours et le risque de discrétion administrative. L’objectif est d’éviter que le visa devienne un obstacle de fait à des exonérations légalement prévues.

8. Crédits d’engagement

Les crédits d’engagement permettent à l’État de contracter des dépenses pluriannuelles supérieures aux crédits de paiement disponibles. Ces engagements peuvent concerner des investissements, des projets ou des contrats dont le paiement s’étale sur plusieurs exercices.

Le contrôle doit identifier les projets concernés, le montant total des engagements, le calendrier de paiement, les sources de financement futures et les risques de report de charges sur les budgets 2028 et suivants.

Demande essentielle au Parlement

Le Parlement devrait demander un rapport consolidé avant le vote du PLF 2027. Ce rapport doit présenter, pour chaque point de contrôle, le montant concerné, la base légale, les arrêtés prévus, les bénéficiaires, le calendrier d’exécution, les risques budgétaires et les indicateurs de suivi.

Il devrait également prévoir une obligation de transmission au Parlement de tous les arrêtés d’application, ainsi qu’un rapport semestriel sur l’exécution des comptes spéciaux, du FNRH, des réserves communes et des crédits d’engagement.



Formulation d’amendement

Toute disposition de la présente loi qui renvoie à un arrêté, à une décision ministérielle ou à une convention pour fixer le montant, les bénéficiaires, les modalités d’affectation, les exonérations, les sanctions ou les conditions d’exécution d’une recette ou d’une dépense budgétaire doit être accompagnée d’une annexe chiffrée, transmise à l’Assemblée nationale avant le vote définitif et faire l’objet d’un rapport d’exécution semestriel.


Cette formulation ne demande pas nécessairement de supprimer la délégation réglementaire, mais elle impose qu’elle devienne visible, chiffrée, justifiée et contrôlable. Sans cela, le Parlement vote un budget dont les décisions les plus importantes peuvent être prises après le vote.

A bon entendeur….
Pr ELY Mustapha
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